德泓觀察 | 公立醫(yī)院和學(xué)校等事業(yè)單位是否可以舉債融資
由納入政府預(yù)算的財(cái)政資金作為貸款還款來(lái)源的項(xiàng)目，一度因?yàn)檫€款來(lái)源的穩(wěn)定、可靠，而會(huì)被銀行等金融機(jī)構(gòu)視為優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目?？呻S著防范隱債工作的持續(xù)深入，尤其相關(guān)隱債防范的政策文件密集出臺(tái)，比如《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2018〕27號(hào)）中將隱債定義為“地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)”，其后在《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號(hào)），也對(duì)銀行機(jī)構(gòu)在向承貸主體提供融資服務(wù)的時(shí)候，要求承貸主體“不得違法違規(guī)提供實(shí)際依靠財(cái)政資金償還或者提供擔(dān)保、回購(gòu)等信用支持的融資”，此類(lèi)政策文件出臺(tái)，對(duì)以財(cái)政資金作為還貸來(lái)源的項(xiàng)目做出了嚴(yán)格限制，導(dǎo)致銀行在審貸的時(shí)候也格外謹(jǐn)慎，在防范隱債的工作持續(xù)深入下，有的地方政府和金融機(jī)構(gòu)甚至已經(jīng)到了談“財(cái)”色變的地步，生怕將項(xiàng)目的收益來(lái)源或者還貸來(lái)源與財(cái)政資金掛上鉤。
事業(yè)單位能不能貸款
那么實(shí)際工作過(guò)程中，筆者經(jīng)常會(huì)遇到，諸如“公立中小學(xué)校和醫(yī)院這樣的事業(yè)單位，能否向金融機(jī)構(gòu)借貸融資？”因?yàn)槭聵I(yè)單位的收入構(gòu)成里包含有從本級(jí)財(cái)政部門(mén)取得的各類(lèi)財(cái)政撥款、上級(jí)補(bǔ)助收入和經(jīng)營(yíng)收入。根據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》要求，事業(yè)單位的各項(xiàng)收入都需要符合“全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理”的要求，那么按此要求，直接將納入預(yù)算的財(cái)政資金，承諾作為償還貸款的來(lái)源，必然會(huì)構(gòu)成隱債，所以無(wú)論是銀行還是事業(yè)單位，都對(duì)事業(yè)單位貸款格外謹(jǐn)慎。而且實(shí)際操作中，也確有向部分事業(yè)單位違規(guī)發(fā)放貸款，而增加地方隱性債務(wù)的違規(guī)情況。
事實(shí)上，從法律層面而言，各個(gè)法律、法規(guī)的條文中有關(guān)財(cái)政資金的具體定義并不明確，表意也并不明晰。財(cái)政部在2017 年《財(cái)政部關(guān)于政協(xié)十二屆全國(guó)委員會(huì)第五次會(huì)議第 3619 號(hào) （財(cái)稅金融類(lèi) 325 號(hào)） 提案答復(fù)的函》中，談到財(cái)政資金的定義的內(nèi)涵與外延時(shí)也提到‘政府收入’或者‘財(cái)政資金’外延仍未完全明晰，事業(yè)單位改革仍在進(jìn)行，事業(yè)單位的收入是否完全屬于‘政府收入’尚未明確。
所以，對(duì)于事業(yè)單位借貸，我們認(rèn)為并非所有的業(yè)務(wù)類(lèi)型、合作模式，“一刀切”的都不能使用財(cái)政資金，我們還是需要建立在對(duì)其融資方案和業(yè)務(wù)模式審慎分析下，仔細(xì)分析，確保合規(guī)。根據(jù)《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立健全財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和控制機(jī)制，規(guī)范和加強(qiáng)借入款項(xiàng)管理，如實(shí)反映依法舉借債務(wù)情況，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，不得違反規(guī)定融資或者提供擔(dān)?！薄?/strong>的要求，我們據(jù)此可以得出，只要在規(guī)定的范圍內(nèi)，嚴(yán)格執(zhí)行審批程序，如實(shí)反映依法舉借債務(wù)情況，事業(yè)單位是可以舉債融資的。
事業(yè)單位的分類(lèi)
我們首先肯定事業(yè)單位可以舉債融資，但是并不意味著所有的事業(yè)單位都可以舉債。因?yàn)槲覈?guó)對(duì)不同的事業(yè)單位所承擔(dān)的服務(wù)內(nèi)容不同，又做了相應(yīng)的分類(lèi)。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)意見(jiàn)）要求，對(duì)于從事公益服務(wù)的事業(yè)單位又可以分為公益一類(lèi)和公益二類(lèi)事業(yè)單位。
公益一類(lèi)事業(yè)單位是指不得從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，主要承擔(dān)義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等，不能或不宜由市場(chǎng)配置資源基本公益服務(wù)的事業(yè)單位，對(duì)于公益一類(lèi)正常經(jīng)費(fèi)來(lái)源，根據(jù)正常業(yè)務(wù)需要，由財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)保障；
而公益二類(lèi)事業(yè)單位，即指承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的事業(yè)單位，其資金來(lái)源可以“根據(jù)財(cái)務(wù)收支狀況，財(cái)政給予經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，并通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式予以支持”。
根據(jù)財(cái)政保障的要求不同，我們可以看到公益一類(lèi)事業(yè)單位，即以公立中小學(xué)、基層?jì)D幼、衛(wèi)生所等單位為主的事業(yè)單位，由于其是由財(cái)政給予全額經(jīng)費(fèi)保障的，本身不存在資金缺口，其也沒(méi)有在受到財(cái)政預(yù)算保障的同時(shí)，還有舉債的必要。
雖然不排除此類(lèi)事業(yè)單位，實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生諸如伙食費(fèi)等服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)情況，但如果由此類(lèi)經(jīng)營(yíng)收入，作為還貸來(lái)源舉借債務(wù)，一旦自籌資金無(wú)法落實(shí)或者出現(xiàn)缺口，就會(huì)不可避免地使用到財(cái)政資金，進(jìn)而構(gòu)成隱債。所以對(duì)于公益一類(lèi)事業(yè)單位，不僅不能作為借貸主體嗎，甚至按照《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（財(cái)政部令第102號(hào)），以下簡(jiǎn)稱(chēng)102號(hào)文》要求， 也不得作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體。那么以高校和公立醫(yī)院為主的公益二類(lèi)事業(yè)單位，由于其經(jīng)費(fèi)并非由財(cái)政全額保障，服務(wù)內(nèi)容部分可由市場(chǎng)配置資源。所以對(duì)于此類(lèi)事業(yè)單位，按照102號(hào)文要求，是可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式予以支持。
如何通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式支持
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)一詞源自《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)）》一文，文件提到“要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度”，其后，102號(hào)文又在此基礎(chǔ)上，做了進(jìn)一步的規(guī)范。對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)情形下的融資行為，102號(hào)文提到“承接主體可以依法依規(guī)使用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同向金融機(jī)構(gòu)融資”，那么按照102號(hào)文要求，公益二類(lèi)和從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位，可以按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)主體的要求，結(jié)合購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)，作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體，依法依規(guī)使用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同向金融機(jī)構(gòu)融資。那么換句話說(shuō)，本質(zhì)上即承接主體可以以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同的應(yīng)收賬款質(zhì)押融資，也從政策層面明確了公益二類(lèi)事業(yè)單位以財(cái)政資金作為還款來(lái)源的合規(guī)性。
通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)舉債融資，要明確的兩個(gè)基本原則是，第一是“無(wú)預(yù)算不支出”，即“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目所需資金應(yīng)當(dāng)在相關(guān)部門(mén)預(yù)算中統(tǒng)籌安排，并與中期財(cái)政規(guī)劃相銜接，未列入預(yù)算的項(xiàng)目不得實(shí)施”。第二是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限：即“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同履行期限一般不超過(guò)1年；在預(yù)算保障的前提下，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過(guò)3年的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同”。在實(shí)操層面，除了事業(yè)單位通過(guò)政府采購(gòu)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)以財(cái)政資金作為還款來(lái)源，更多的是有融資需求的中小微企業(yè)，可以以政府采購(gòu)服務(wù)合同，通過(guò)政策性銀行、商業(yè)銀行等開(kāi)展的政采貸業(yè)務(wù)，合規(guī)使用財(cái)政資金作為還貸來(lái)源。
專(zhuān)項(xiàng)債等其他舉債融資渠道
對(duì)于高校和醫(yī)院等此類(lèi)公益二類(lèi)事業(yè)單位，因?yàn)橛写罅恳?guī)范其規(guī)范融資的文件，所以大多時(shí)候，此類(lèi)事業(yè)單位想通過(guò)舉借實(shí)現(xiàn)基建融資，主要還是通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)債方式實(shí)現(xiàn)融資。但是此類(lèi)事業(yè)單位申報(bào)專(zhuān)項(xiàng)債的時(shí)候，我們發(fā)現(xiàn)在今年的項(xiàng)目審批過(guò)程中，之前的由地方國(guó)企作為申報(bào)主體，通過(guò)以租代建的模式，即還款來(lái)源主要是建筑物的租金的模式申報(bào)的話，由于包含隱債因素，今年以來(lái)受到了嚴(yán)格的約束與審核。
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